Al gran Luis Lecumberri
No es muy temprano para empezar a delinear el sistema de comercio internacional que se requiere para la era post Donald Trump. Su segunda llegada a la Casa Blanca y la orden ejecutiva del “día de la liberación” el dos de abril, representan el reto más importante que haya enfrentado la Organización Mundial de Comercio (OMC) desde la fundación de su antecedente, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por sus siglas en inglés), en 1947.
Trump rompió no sólo con el orden comprometido en la OMC y sus más importantes principios, con los tratados de libre comercio de que es parte, sino que quizá también con su orden jurídico interno. La gravedad de la ruptura es mayor por la identidad del infractor. Estados Unidos había sido el principal motor de la integración comercial internacional después de la Segunda Guerra Mundial. Lo hizo no sólo para contar con un instrumento congruente con su ambiciosa agenda económica, sino para impulsar un modelo global que favoreciera la adhesión a las normas, la igualdad ante la ley, la convivencia civilizada y la paz en un foro en que se privilegiara el respeto a todos sus integrantes.
Con el paso del tiempo, la OMC se constituyó en el organismo más exitoso de la familia de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), hasta que dejó de serlo en los últimos años por varios cuestionamientos a su arquitectura y práctica: uno, el requisito de decisiones consensuadas en su Consejo General que dan poder desmedido a países miembro no comprometidos con la apertura. Dos, el abuso del “trato especial y diferenciado” detrás del cual se han escudado muchas de las principales economías, China, India, Brasil, Sudáfrica y otras, que no se pueden calificar como emergentes, o desventajadas, para no tener que cumplir con las disciplinas de la OMC. Tres, el disruptivo papel de la participación del gobierno chino y su Partido Comunista en la propiedad de y generoso apoyo financiero a empresas exportadoras que afectan mercados y resultan en competencia desleal. Cuatro, el desacuerdo con el funcionamiento del sistema de solución de controversias y su ulterior obstaculización por parte, sobre todo, de Estados Unidos. Quinto, la imposibilidad política de Estados Unidos de tomar una posición de liderazgo al volverse incapaz de otorgar concesión alguna en la mesa de negociación. (Ver encuesta a expertos sobre la necesidad de reformar la OMC y los principales cuestionamientos que genera)
En materia de comercio internacional Estados Unidos sí fue el país indispensable que presumió alguna vez Madeleine Albright. Fue gracias al liderazgo y visión de ese país que se logró progresar de manera significativa en la apertura global. En un inicio a través de rondas de negociación sucesivas que redujeron sus aranceles de nación más favorecida (NMF) hasta un promedio simple de 3.3% y ponderado de sólo 2.2% hasta antes de Trump. Las rondas fueron exitosas por el compromiso de las principales economías, Estados Unidos, Europa, Japón, Canadá, Australia y otras, y sentaron las bases para el establecimiento de un marco jurídico no discriminatorio basado en el trato nacional y en el de NMF.
Más adelante, los acuerdos bilaterales o regionales de Estados Unidos con niveles más altos de ambición y mayor cobertura sectorial—el más importante e influyente, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)—y su papel como el principal promotor de la adhesión de China a la OMC que culminó en 2001 después de un complejo y largo proceso de negociación. (Ver artículo del autor)
El TLCAN llevó este modelo aún más lejos y se volvió revolucionario: por primera vez involucraba a dos países de gran avance económico, Canadá y Estados Unidos, con uno en desarrollo y altos niveles de pobreza, México, y lo hacía sin “trato especial y diferenciado” al negociarse un tratado simétrico, con los mismos derechos y obligaciones para las partes, cobertura casi universal en bienes, incluida la agricultura por primera vez, y en servicios e inversión al negociarse con una lista negativa, también por primera vez, y con una cláusula para la consolidación automática de aperturas sucesivas que las partes implementaren de manera unilateral.
El éxito de la negociación y aprobación del TLCAN propulsó la culminación de la Ronda de Uruguay, el establecimiento de la OMC, la liberación competitiva entre muchos países, y pavimentaría el ingreso de China a la OMC.
Estados Unidos llegó al final de este proceso políticamente exhausto, incapaz de ofrecer concesiones para negociaciones posteriores, de generar un consenso en su congreso para aprobar futuros acuerdos y sin líderes políticos que retomaran la bandera del libre comercio. Contrario a lo que se piensa, la principal razón detrás del agotamiento no residía en el supuesto daño causado por la apertura en varias regiones de ese país, ni en su desindustrialización, sino en que perdieron peso en el balance las fuerzas políticas promotoras de la agenda comercial ofensiva, mientras que se fortalecieron las promotoras de la defensiva.
Los promotores del libre comercio en el sector privado y la burocracia globalizadora se durmieron en sus laureles al haber ya obtenido sus principales objetivos comerciales, sellado una serie de acuerdos bilaterales con países aliados, consolidado la OMC, evitado el voto anual de trato de NMF para China, conseguido acceso a bienes industriales y agrícolas en los principales mercados. La agenda comercial ofensiva perdió interés y glamur entre las principales fuerzas de cabildeo privadas, centros de pensamiento y burocracia de Washington, mientras que sindicatos, sectores proteccionistas (acero, textiles y otros) y algunos grupos ecologistas aprovecharon la cancha libre para promover sus intereses y ganar un debate en el que eran las únicas voces.
La presidencia de Barack Obama vio el último intento de rescate de la agenda comercial ofensiva de Estados Unidos. Renuentemente el presidente terminó liderando la negociación del acuerdo transpacífico impulsado por los intereses ofensivos de grupos agropecuarios y por la necesidad geoestratégica de voltear hacia Asia y establecer reglas de comercio más ambiciosas que las de la OMC en la región, para algún día también aplicarlas a China. Pero todo esto sin dar concesiones, excepción hecha de reglas de origen para automóviles mucho menos estrictas que bajo el TLCAN, pero más estrictas de lo que deseaba Japón. El primer acto del presidente Trump en su llegada inicial a la Casa Blanca fue no someter a su congreso la aprobación de este acuerdo y dar la razón a los promotores de la agenda defensiva. Sin embargo, el resto de los países siguió adelante y el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (TIPAT) entró en vigor a finales de 2018 sin la participación de su principal promotor
Por la importancia de los estados del medio oeste en el colegio electoral, el presidente Biden cometió el error de no retomar el ingreso de Estados Unidos al TIPAT pensando que eso mejoraba las probabilidades electorales del partido Demócrata. Los resultados de 2024 prueban que la apuesta no sólo no funcionó en ese ámbito, Trump ganó todos los estados columpio, sino que dejó a su país solamente con instrumentos defensivos para encarar a China.
En estas circunstancias, Estados Unidos llegó al proceso electoral de 2024 sin una agenda comercial ofensiva, sin instrumentos constructivos para promoverla y sin una coalición interna que apoyase más y no menos comercio. Con una excepción, el Tratado México, Estados Unidos, Canadá (T-MEC).
La amenaza de Trump en la campaña de 2016 de invocar el artículo 2205 del TLCAN (Denuncia: “Una Parte podrá denunciar este Tratado seis meses después de notificar por escrito a las otras Partes su intención de hacerlo. Cuando una Parte lo haya denunciado, el Tratado permanecerá en vigor para las otras Partes”) y el intento de abandonarlo una vez en la Casa Blanca, produjeron un efecto que no esperaba: una amplia coalición de intereses a favor de su permanencia y una renegociación que modificó marginalmente el tratado, pero con amplias mayorías de Demócratas y Republicanos para aprobar el T-MEC.
La embestida arancelaria actual del presidente Trump debería tener un efecto similar entre grupos de interés, consumidores finales e intermedios, inversionistas y proveedores de servicios, exportadores y estados que se benefician del comercio exterior para explorar cómo restablecer una agenda comercial ofensiva. Pero no se activarán sin nada qué defender.
A diferencia del proceso que dio nacimiento al T-MEC, los cambios tendrán que ser sustantivos y no marginales. Aún en el caso de que la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos dicte, en algún momento, una sentencia desautorizando el uso de la IEEPA (International Economic Emergency Powers Act) para la imposición generalizada de aranceles, es sensato suponer que Estados Unidos no regresará a aranceles de NMF promedio de 3.3% y que se requiere una reforma profunda de la OMC, o un acuerdo entre las principales potencias comerciales, sobre disciplinas fundamentales que deban primar en la materia. La reforma era necesaria desde antes.
El número de violaciones por parte de Estados Unidos, pero también por China, la Unión Europea y otros al tomar represalias no claramente autorizadas, ha sido de tal magnitud que se requiere una especie de refundación del sistema de comercio internacional, aun cuando puede rescatarse una gran parte del anterior.
Para retomar la agenda comercial ofensiva, en el seno de la OMC o fuera de él a través de un TIPAT expandido, por ejemplo, se requeriría que un conjunto de países pusiere sobre la mesa una visión de qué hacer. No hay razón para no empezarlo a hacer ahora, casi cuatro años antes de que salga Trump. Por el contrario, la única manera de despertar y aglutinar el difuso apoyo que naturalmente existe a favor de la apertura es con propuestas. Subestimar su potencia sería cometer el mismo error que ha resultado en la situación actual: dar a los opositores al comercio el monopolio del discurso público.
Una propuesta podría considerar los siguientes elementos como puntos de partida:
1) Permitir cierta flexibilidad al trato actual de NMF para sustituirlo con un esquema que premie aranceles relativamente bajos, al tiempo que reduzca la dispersión de aranceles consolidados, pero mayores a los actuales en niveles razonables y con menor dispersión: 10% máximo consolidado para industriales, 15% máximo para pocos sectores con claro exceso de capacidad (v.g., acero) y bienes agrícolas y un arancel promedio ponderado aplicado menor al cinco por ciento. Las economías que ofrecieren aranceles de NMF bajo este esquema podrían ser beneficiarias de derechos adicionales, como se ejemplifica más abajo.
La flexibilidad permitiría aumentar ciertos aranceles de manera no discriminatoria, por razones justificadas, sin violar compromisos y sin complejos litigios, en casos de fuertes movimientos en capacidad productiva. Un cierto espacio limitado entre aranceles aplicados y consolidados es útil para enfrentar cambios de circunstancias con altos costos de corto plazo. Es también preferible al incremento de aranceles de manera ilegal escudándose en pretextos de seguridad nacional o toma de represalias.
2) Eliminar el trato especial y diferenciado.
3) Permitir negociaciones plurilaterales, bajo condiciones de no implicar menor apertura con respecto a economías no participantes, para disminuir el abuso que promueve el requisito de decisiones consensuadas.
4) Dado que las modificaciones al esquema de NMF promoverían la negociación de tratados de libre comercio, se vuelve necesario fortalecer el artículo XXIV del GATT para que las excepciones a trato nacional y de NMF minimicen la diversión de comercio. Para ello se debe ampliar la cobertura de “sustancialmente todo el comercio” y exigir que las economías involucradas tengan aranceles como los del punto 1).
5) Para las economías con aranceles como los del punto 1), permitir la coordinación de investigaciones de dumping y subsidios contra países que sistemáticamente caigan en estas prácticas. Los impuestos compensatorios podrían ser cuestionados en el sistema de solución de controversias.
6) Establecer que economías por debajo de un umbral modesto en términos de la participación de sus exportaciones en aquellas que inicien casos de dumping o subsidios, no podrán quedar sujetas a impuestos compensatorios.
7) Establecer que las empresas con participación por encima de un umbral relevante no podrán beneficiarse de impuestos compensatorios por dumping o subsidios, si su tamaño implica poder de mercado.
8) Establecer un cuerpo profesional y neutral permanente de solución de controversias, sin apelación y con árbitros nombrados por un periodo de diez años con base en méritos. Establecer que para el país que tenga un cierto número de laudos arbitrales en contra, los otros miembros podrán no extenderle los beneficios arancelarios de NMF hasta que cumpla con los laudos.
9) Establecer un nivel de represalias máximo (dos veces el consolidado, por ejemplo) y el requisito de que su adopción siga el mismo procedimiento interno que el utilizado para la aprobación de tratados comerciales, con el objetivo de que la decisión no esté sólo en manos del Ejecutivo, se tenga un periodo de deliberación y se vuelvan más confiables socios los países con sistemas eficaces de contrapesos.
10) Establecer que las economías que opten por aranceles superiores a los del punto 1) no tendrían derecho a compensación anticipada en el caso de ciertas potenciales violaciones, sino que tendrían que esperar al laudo arbitral que les diere derechos de represalias.
Discutir propuestas de cómo reformar el sistema de comercio internacional contribuiría a recuperar el impulso a favor de la apertura y de un sistema basado en reglas, pero más justo y con el objetivo de resolver los principales cuestionamientos, ya mencionados, al que se tenía hasta hace poco. También a responder a la destrucción propiciada por Donald Trump y la falta de liderazgo comercial en Estados Unidos. Para avanzar, no se requiere la participación de todas las economías, sino una masa crítica de importantes, una coalición de favorables. México sería un buen candidato para iniciar esta discusión.
X: @eledece
