Por ERNESTO M. FLORES ROUX
Hay que tener cuidado, porque la vida nunca te da una segunda oportunidad para causar una primera impresión. Y esta primera impresión fue desafortunada.
A tan sólo nueve días de haber sido creada, la nueva Comisión Reguladora de Telecomunicaciones (CRT) publicó su primer boletín de prensa que aborda un tema de sustancia (los tres anteriores son de índole procesual). En él, afirman que el “costo del espectro radioeléctrico en México está 7% por debajo del promedio internacional”, llegando a esta conclusión a partir de haber actualizado un estudio realizado por el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) en 2023. Es un comunicado no solicitado y no tenían por qué haberlo publicado con tanta premura.
La problemática del precio del espectro es probablemente el más escabroso de los temas en política pública en materia de telecomunicaciones. Existe consenso generalizado de que el precio del espectro en México es caro. Empresas, asociaciones nacionales e internacionales como la GSMA, organismos internacionales como la OCDE, la academia, la opinión pública especializada nacional e internacional y, hasta hace algunos días, los mismos reguladores, tanto IFT como COFETEL, han basado su opinión en estudios de toda índole. Del otro lado del debate siempre ha estado el Poder Ejecutivo, que, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), ha mantenido una posición contraria, la cual ha sido ratificada por el Poder Legislativo año tras año desde 2004 en la aprobación anual de la Ley Federal de Derechos, donde se determinan los derechos por el uso del espectro radioeléctrico. Es esta última la posición que ha prevalecido y la que se aplica en México.
Hoy, en un comunicado breve con fallas técnicas que explicaré brevemente más adelante, el nuevo regulador, un órgano desconcentrado de la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones (ATDT), “con independencia técnica, operativa y de gestión, que actuará con imparcialidad” (artículo 7 de la nueva Ley en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión publicada el pasado 16 de julio de este año), aporta “evidencia” para dar soporte al posicionamiento inamovible de la SHCP en la fijación de los derechos por el uso del espectro.
El tema del precio del espectro radioeléctrico ha sido materia de discusión por más de dos décadas. El espectro, principal habilitador de las telecomunicaciones móviles, es un bien con propiedades únicas: no se deprecia, no se gasta, no se contamina, se desperdicia si no se una, no puede almacenarse y es de uso exclusivo de un solo usuario en cualquier momento dado. Como es un bien finito (al menos así se entiende al día de hoy) y es considerado un bien de la Nación, se pone a disposición de las empresas por un período fijo (generalmente 20 años) a través de concesiones otorgadas por el Estado (antes IFT, ahora CRT), típicamente subastado en un proceso de licitación en el cual el ganador es el que ofrece el mayor pago (que se le conoce como “guante”). Así se hace en México y en prácticamente todos los países.
Existen, sin embargo, otros pagos asociados a la tenencia de espectro, y es aquí en donde México sobresale. Muchos países cobran adicionalmente costos anuales, ya sea etiquetados como “derechos” o como “costos administrativos”, aunque independiente del nombre el efecto es el mismo: es un pago recurrente adicional al guante. En México, estos pagos están contemplados en la Ley Federal de Derechos y los valores establecidos, bajo prácticamente cualquier comparativo internacional, son totalmente desproporcionados. Sólo a manera de ejemplo, para AT&T México han llegado a representar más del 17% de sus ingresos.
Dada la diferencia en la estructura de los pagos y la dependencia en muchos factores adicionales, las comparativas internacionales no son sencillas. Generalmente, haciendo ajustes por población, riqueza y poder de compra de la moneda, se calcula para cada bloque de espectro un solo valor estandarizado que puede ser comparado. Esto hizo el IFT y lo replicó la CRT. Sin embargo, los valores pagados en diferentes países son terriblemente dispersos y con cierta frecuencia, por características particulares (el momento y las condiciones de asignación, así como el número de postores), algunos pueden ser muy bajos y otros muy altos. En comparativas de números con alta dispersión, la técnica estadística adecuada es utilizar deciles y medianas en vez de promedios, para evitar que una observación atípica distorsione las conclusiones. El IFT en su estudio utiliza la mediana (el valor arriba o abajo del cual están 50% de las observaciones), mientras que la CRT basa su conclusión en el promedio. Esto es equivalente, por ejemplo, a incluir el salario del director general en cálculo del salario medio de una empresa que sólo contrata empleados con salario mínimo: la distorsión es evidente. Más grave aún en la actualización realizada fue tomar el precio promedio por kilohertz (unidad básica de medida para el espectro) de las diferentes bandas, ya que ni las bandas son iguales ni los kilohertzs concesionados son constantes en cada banda. Regresando al ejemplo de la empresa, sería equivalente a decir que el salario medio en esa empresa es el promedio del salario del director general y un salario mínimo.
Es la primera vez en la historia que, a través de un truco estadístico básico (y erróneo), el regulador de las telecomunicaciones en México adopta la posición de la SHCP, que siempre ha sido una visión recaudatoria de corto plazo.
Sin embargo, más allá de si el espectro en México es caro o no, el principal problema es la estructura del pago total (guante inicial + derechos anuales altos), ya que genera muchos efectos perversos. Mencionaré sólo algunos. Los derechos son un costo operativo pagado de manera recurrente, por lo que son trasladados, dentro de lo posible, al cliente final. Por esta razón terminan teniendo el mismo efecto que un impuesto. Para el caso de AT&T mencionado arriba, ese 17% se traduce en que de cada 100 pesos que pagamos en el punto de venta (o en la factura), entre 28 y 30 pesos se van directamente al erario, dependiendo de si el servicio paga IEPS o no: ¡es un escandaloso “impuesto” de entre 40 y 44%!
La estructura también afecta negativamente a la competencia: como los derechos no consideran el número de clientes finales, las empresas grandes pagan sustancialmente menos, por usuario, que las empresas pequeñas. Según el estudio del IFT utilizado como base por la CRC para la elaboración de su comunicado, Telcel paga alrededor de 5.7% de sus ingresos (¡que equivaldría a un “impuesto” total de entre 23 y 26%!). Además, el esquema convierte al Estado en partícipe de riesgo de la operación; si la empresa decide devolver el espectro, el Estado deja de recibir los derechos. Si se hubiera cobrado todo desde el inicio, simplemente esto no sucedería.
Si esto no basta para convencernos de que la estructura establecida en la Ley Federal de Derechos tiene problemas, veamos dos hechos relevantes que demuestran que sí los hay. Por un lado, tanto Telefónica como AT&T han devuelto espectro, argumentando que es demasiado caro. Por otro, en la última licitación (IFT-10), 38 bloques de espectro de 41 que fueron ofrecidos no tuvieron ofertas. Aunque esto último pudiera haberse debido parcialmente al ambiente competitivo y poco atractivo del mercado, también es indicativo de que el precio total era excesivo. Ambos hechos terminaron afectando negativamente la postura recaudatoria del Estado mexicano: ni el espectro devuelto ni los bloques no asignados pagan derechos.
Dado lo anterior, y siguiendo las recomendaciones y experiencia internacional, sería sustancialmente mejor pasar a una estructura más simple, donde es el guante la parte principal del pago del espectro y los derechos sólo son un valor bajo relacionado con la recuperación de los costos asociados a su gestión. El gobierno recibiría prácticamente todo el pago al inicio, no incurriría en riesgos empresariales y disminuiría, con alta probabilidad, el número de bloques desiertos durante las licitaciones. Recordemos que no hay espectro más caro que el que no se usa.
El problema probablemente va a crecer. La ATDT y la CRC están contemplando un esquema de pago con “obligaciones de hacer”, es decir, obtener descuentos en los pagos a partir de dar cobertura a localidades y carreteras federales sin servicio, tal y como lo permite el artículo 83 de la nueva Ley. No es claro cómo esto va a ser implementado, pero es importante resaltar que sería mucho más fácil y transparente imponer las obligaciones explícitas en la licitación, utilizando el criterio de política pública que se considere pertinente, y al mismo tiempo establecer derechos sustancialmente más bajos a los que actualmente se cobran. Así, la licitación terminaría descubriendo realmente cuál es el costo de esa obligación. Las empresas tienen mucha más información y experiencia en costos de despliegue y operación que cualquier órgano regulador; ellas sabrán siempre más que la CRT en la estimación de la rentabilidad. No porque la CRT diga que cierta cobertura es rentable efectivamente será rentable. Los operadores se lo pueden decir de manera transparente a través un proceso licitatorio bien diseñado, alcanzando simultáneamente sus objetivos de política de cobertura.
El tema del precio del espectro da para mucho más. Traté de esbozar algunos de los puntos relevantes para entender el difícil panorama que se nos presenta con estos cambios recientes en la administración pública. De todo esto yo me llevo lo siguiente: nuestro nuevo regulador se estrenó con un comunicado no solicitado que ha abordado de manera superficial, con sustento metodológicamente cuestionable, un tema que ha sido estudiado por más de 20 años, llegando a la conclusión contraria a la mayoría de los estudios realizados a la fecha. Esto deja en duda su autonomía técnica. No debería ser así: las opiniones de la CRT deberían ser técnicas; la posición política debe ser defendida por la ATDT. Esperemos que esta primera impresión sea pasajera; para la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones el camino para revertir el daño causado por este primer paso será arduo.
Consultor
Expresidente del Consejo Consultivo del IFT (2014-2021)
Miembro del Consejo Consultivo de la COFETEL (2010-2013)